Dyrektywa IRR wprowadza ramy zarządzania kryzysowego. Jej implementacja będzie stanowiła z pewnością wyzwanie regulacyjne, nadzorcze i operacyjne. Dla zakładów ubezpieczeń jest to jednak okazja do nowego spojrzenia na biznes oraz strategie wychodzenia z rynku. Konieczne będzie także uwzględnienie kosztów rozwiązań, które stanowić będą cenę zwiększenia bezpieczeństwa sektora. Zatem w celu stworzenia systemu rozwiązującego lokalne problemy za rozsądną cenę bardzo ważna jest współpraca wszystkich interesariuszy.
W Brukseli nadal toczą się prace nad Dyrektywą IRR (Insurance Recovery and Resolution Directive). Dyrektywa będzie regulowała sferę zarządzania kryzysowego, czyli uprawnień w zakresie prewencyjnego planowania naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (resolution).
Wyzwanie regulacyjne
Z uwagi na zasadę proporcjonalności wymogi dyrektywy w odniesieniu do wybranych podmiotów będą miały charakter ograniczony, choć jej przepisy co do zasady będą miały zastosowanie do wszystkich zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji mających siedzibę w UE i podlegających ramom Wypłacalność II.
Dyrektywa nie obejmuje całości sfery zarządzania kryzysowego, w tym także całego resolution. Wskazuje jedynie ramy dla restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zakładów ubezpieczeń i reasekuracji. Wiele kwestii będzie rozstrzygniętych na poziomie standardów technicznych i wytycznych EIOPA, choć i te nie wskażą, w jaki sposób efektywnie realizować resolution w Polsce.
Z tym będziemy musieli poradzić sobie sami.
Jakie tematy pominięto w IRRD?
Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w sektorze ubezpieczeń, wyposażonych w minimalny zharmonizowany zestaw uprawnień do podejmowania wszelkich istotnych działań przygotowawczych i działań w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Co do zasady nastąpi to jednak dopiero po przyjęciu dyrektywy i wdrożeniu jej w życie.
Już teraz jednak niezbędne są prace analityczne i przygotowawcze mające na celu udział w negocjacjach docelowego kształtu dyrektywy oraz przygotowanie ram krajowych. Z tego powodu w Polsce Komitet Stabilności Finansowej powierzył tę rolę Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu (BFG), który z powodzeniem odgrywa rolę organu resolution dla banków oraz firm inwestycyjnych.
Dyrektywa nie harmonizuje ponadto kluczowych kwestii, takich jak finansowanie systemu resolution czy fundusze gwarancyjne. Nie obejmuje również utrzymywania przez zakłady ubezpieczeń i reasekuracji wymogu zapewnienia zdolności do pokrycia strat i rekapitalizacji (MREL). Oznacza to, że przed nami jeszcze długa droga prac nad siecią bezpieczeństwa sektora ubezpieczeniowego.
Polski system – ale jaki?
Konieczne jest znalezienie rozwiązań przystających do realiów polskiego rynku ubezpieczeń. Rozwiązania w zakresie resolution we Francji i Holandii nie zostały przetestowane jeszcze w praktyce, a system rumuński – skoncentrowany na ubezpieczeniach komunikacyjnych – trudno byłoby przełożyć na inne rynki europejskie.
Ponadto problematyczne kwestie do rozwiązania na poszczególnych rynkach mają lokalną specyfikę, gdyż ubezpieczeniowy rynek europejski jest konglomeratem lokalnych rynków (różnorodnych pod względem oferty produktowej i znaczenia tych produktów dla lokalnych społeczności).
Kluczowe jest zatem pytanie: co należy wziąć pod uwagę przy tworzeniu systemu bezpieczeństwa na polskim rynku ubezpieczeniowym?
Z pewnością powinny to być m.in.:
- Stopień rozwoju rynku ubezpieczeniowego;
- Struktura rynku ubezpieczeniowego (w tym postępująca konsolidacja);
- Struktura własnościowa lub kapitałowa;
- Zakres i poziom ochrony ubezpieczonych w ramach Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego;
- Ramy nadzoru wyznaczone przez Wypłacalność II (w tym: tzw. drabinę nadzorczą – korytarz pomiędzy kapitałowym wymogiem wypłacalności SCR a minimalnym wymogiem kapitałowym MCR, wraz z określeniem, co dzieje się w przypadku ich przekroczenia i w jakich terminach (w tym plan naprawczy – art. 142 dyrektywy SII);
- Specyfika ubezpieczeniowego modelu biznesowego i czas niezbędny na reakcję w przypadku problemów z zakładem ubezpieczeń lub reasekuracji;
- Unikanie arbitrażu regulacyjnego pomiędzy sektorami rynku finansowego (przy uwzględnieniu ubezpieczeniowego modelu biznesowego).
Kogo powinien chronić system?
Celem utworzenia systemu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest:
- Ochrona ubezpieczających, osób uprawnionych i osób występujących z roszczeniem;
- Utrzymywanie stabilności finansowej, w szczególności przez zapobieganie efektowi domina oraz przez utrzymanie dyscypliny rynkowej;
- Zapewnienie ciągłości funkcji krytycznych;
- Ochrona finansów publicznych przez ograniczenie do minimum korzystania z nadzwyczajnego publicznego wsparcia finansowego.
Dlatego ramy, które należy ustanowić, powinny przede wszystkim umożliwiać organom zapewnienie ciągłości ochrony ubezpieczeniowej ubezpieczających, osób uprawnionych i poszkodowanych stron, przenoszenie w stosownych przypadkach rentownej działalności i portfeli zakładu ubezpieczeń lub zakładu reasekuracji oraz podział strat w sposób sprawiedliwy i przewidywalny.
Cele te powinny pomóc zapobiec niepotrzebnym stratom lub trudnościom społecznym, złagodzić negatywny wpływ na gospodarkę realną, zminimalizować negatywne skutki dla rynków finansowych i zminimalizować koszty ponoszone przez podatników.
Co powinno być chronione?
Wielu usług ubezpieczeniowych nie można łatwo zastąpić w rozsądnych ramach czasowych lub przy uwzględnieniu rozsądnych kosztów obciążających ubezpieczających, osób uprawnionych lub stron poszkodowanych. Dlatego usługi te muszą być postrzegane jako wchodzące w obszar funkcji krytycznych, których ciągłość należy zapewnić.
Sytuacja braku zdolności zakładu ubezpieczeń lub reasekuracji do ich wykonywania mogłaby niekorzystnie wpłynąć na system finansowy, gospodarkę realną, dobrobyt znaczącej grupy obywateli naszego państwa lub mogłaby wywołać zakłócenia systemowe oraz osłabić ogólne zaufanie do usług ubezpieczeniowych.
Krytyczność funkcji powinna być każdorazowo oceniana na poziomie unijnym, krajowym lub regionalnym.
Kiedy można zastosować resolution?
Zakład ubezpieczeń lub reasekurator powinien zostać objęty restrukturyzacją, gdy jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością i nie ma perspektyw lub środków nadzorczych, by zapobiec upadłości, ani nie ma możliwości wsparcia ze strony sektora prywatnego w ramach procesów biznesowych.
Warunkiem przeprowadzenia resolution jest zaobserwowane lub spodziewane w najbliższej przyszłości:
- naruszenie minimalnego wymogu wypłacalności – MCR;
- naruszenie warunków zezwolenia;
- brak możliwości spłaty zadłużenia lub innych zobowiązań;
- potrzeba nadzwyczajnego publicznego wsparcia finansowego.
Jednocześnie konieczne jest zapewnienie, aby przymusowe środki stosowane przez organ resolution były uruchamiane tylko wtedy, gdy ingerencja w prawa interesariuszy jest uzasadniona, a działania w ramach restrukturyzacji leżałyby w interesie publicznym.
Co dalej?
Musimy wspólnie i odpowiedzialnie podjąć to wyzwanie. Dla stworzenia efektywnej sieci bezpieczeństwa rynku ubezpieczeniowego kluczowa będzie intensywna współpraca pomiędzy Bankowym Funduszem Gwarancyjnym, Ministerstwem Finansów, Komisją Nadzoru Finansowego, Ubezpieczeniowym Funduszem Gwarancyjnym oraz zakładami prowadzącymi działalność na naszym rynku.
Dagmara Wieczorek-Bartczak
członkini zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego
