PRIIPs. Historia jednego rozporządzenia

0
521

Trwa przegląd RTS-ów do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1286/2014 z 26 listopada 2014 r. o nieco przydługim tytule: w sprawie dokumentów zawierających kluczowe informacje, dotyczących detalicznych produktów zbiorowego inwestowania i ubezpieczeniowych produktów inwestycyjnych (PRIIP), zwanego pieszczotliwie Rozporządzeniem PRIIPs.

Obecnie Europejskie Organy Nadzoru (ESA) przygotowały projekt ostatecznego raportu – Draft Final Report following consultation on draft regulatory technical standards to amend the PRIIPs KID. Polecam lekturę, bardzo pouczające.

Natomiast już sama historia Rozporządzenia PRIIPs jest pasjonująca i mogłaby stanowić podstawę do wykładu prawa Unii Europejskiej w praktyce, a w tym miejscu chciałem ją przypomnieć.  

W odpowiedzi na kryzys

Wszystko zaczęło się z uwagi na kryzys finansowy z lat 2007–2008, w reakcji na który Unia Europejska podjęła rozmaite inicjatywy regulacyjne dotyczące rynku finansowego. Jednym z głównych zadań była odbudowa zaufania inwestorów indywidualnych do rynku.

W pierwszej kolejności poddano przeglądowi sztandarowe regulacje sektorowe, takie jak dyrektywa 2009/65 (o UCITS – przedsiębiorstwach zbiorowego inwestowania), i w trakcie tej pracy narodził się pomysł, tyleż ciekawy, co ambitny, dotyczący zapewnienia przejrzystości i porównywalności oferowanych inwestorom indywidualnym detalicznych produktów zbiorowego inwestowania, dla których ukuto zgrabną formułkę PRIIP (Packaged Retail Investment and Insurance Product).

Po uporaniu się z najbardziej priorytetowymi zadaniami przyszła kolej na realizację zamierzenia w tym zakresie. 26 listopada 2014 r. uchwalono Rozporządzenie PRIIPs z wydawałoby się odpowiednio odsuniętą datą wejścia w życie, którą ustalono na 31 grudnia 2016 r.

Racjonalne założenia

Zamierzenie realizowane Rozporządzeniem wydawało się racjonalne. Przede wszystkim zidentyfikowano występowanie substytucyjnych produktów inwestycyjnych: funduszy inwestycyjnych, ubezpieczeniowych funduszy inwestycyjnych oraz produktów i lokat strukturyzowanych. Wspólnymi cechami wymienionych produktów były: grupa docelowa – inwestorzy indywidualni oraz pośredni charakter inwestowania, tj. klient nie stawał się bezpośrednim nabywcą aktywów, w które ostatecznie inwestowano pieniądze wpłacane na dany produkt, ale właśnie „właścicielem” danego produktu, będącego pośrednim ogniwem pomiędzy inwestorem indywidualnym a rynkiem.

Cechę tę w motywach do Rozporządzenia PRIIPs określono jako „opakowywanie” lub „konfekcjonowanie” aktywów, tak aby osiągnąć inną ekspozycję na ryzyko, zapewnić inne cechy produktu lub osiągnąć inne struktury kosztowe niż w przypadku bezpośredniego posiadania danych aktywów.

W świetle pojawiających się czasami stwierdzeń, że pewnego rodzaju aktywa nie powinny być przedmiotem inwestycji inwestorów nieprofesjonalnych, ciekawe jest stwierdzenie z dalszej części motywu, w którym wskazano, że: Takie „opakowywanie” może pozwolić inwestorom indywidualnym na realizację strategii inwestycyjnych, które w innym razie byłyby dla nich nieosiągalne lub niepraktyczne…, niemniej dalej zauważono jednak, że: (takie opakowywanie – P.N.) może również jednak powodować konieczność udostępnienia dodatkowych informacji, zwłaszcza w celu umożliwienia porównania różnych form opakowywania inwestycji.

Wszystko zatem wydaje się w porządku: zidentyfikowano określoną potrzebę – polepszenie ochrony inwestorów indywidualnych przy nabywaniu produktów typu PRIIP, dobrano właściwe środki – zapewnienie dodatkowych informacji, w tym gwarantujących porównywalność, i przystąpiono do działania, dając przy tym odbiorcom regulacji odpowiednio długi czas na przygotowanie – ponad rok.

Źródła komplikacji

Jednak już w tym momencie Rozporządzenie zawierało w sobie zatrute owoce, które rozkładały założenia całego przedsięwzięcia. Pierwszy z nich był widoczny bezpośrednio i dotyczył przyznania podmiotom UCITS wyłączenia ze stosowania Rozporządzenia na pięć lat do 31 grudnia 2019 r., co z góry podważało całkowicie możliwość osiągnięcia celu porównywalności wszystkich produktów PRIIP.

Drugi mniej widoczny zapewne w czasie uchwalania, ale zupełnie oczywisty z perspektywy: Rozporządzenie uchwalono i przewidziano termin jego wejścia w życie, natomiast prawdziwy kształt regulacji miał zostać nadany dopiero przez akty wykonawcze, których wydanie zlecono Komisji Europejskiej w drodze delegacji. W przyszłości Rozporządzenie zostanie uzupełnione o Rozporządzenie delegowane zawierające RTS-y – Regulacyjne Standardy Techniczne – techniczne w zasadzie wyłącznie z nazwy, oraz aneksy do Rozporządzenia Delegowanego – rzeczywiście techniczne, które zdeterminują całą mechanikę obliczeniową dla danych przedstawianych w KID – Key Information Document, będącym finalnym produktem całego procesu.

Wystarczy jeden rzut oka na komplet tych dokumentów, żeby zorientować się, że trochę ponad rok to za mało zarówno na przygotowanie, jak i wdrożenie tych regulacji. Tak przynajmniej przekonany był „rynek” i rzeczywiście, kiedy projekt rozporządzenia delegowanego został ostatecznie przygotowany i opublikowany z datą 30 czerwca 2016 r., wśród uczestników rynku podniosła się wrzawa, że czas na wprowadzenie PRIIPs w życie jest zdecydowanie za krótki.

Awantura była na tyle skuteczna, że 14 września 2016 r. Parlament Europejski wyraził sprzeciw wobec rozporządzenia delegowanego przyjętego przez Komisję 30 czerwca 2016 r. i zwrócił się o odroczenie daty rozpoczęcia stosowania Rozporządzenia PRIIPs. Jak się następnie okazało, sprzeciw Parlamentu był ostateczny i 14 grudnia 2016 r., a zatem już bardzo blisko pierwotnej daty wejścia w życie Rozporządzenia, tj. 31 grudnia 2016 r., uchwalono w wyjątkowej, pilnej procedurze Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/2340 zmieniające Rozporządzenie PRIIPs w odniesieniu do daty rozpoczęcia jego stosowania, przesuwając tę datę na 1 stycznia 2018 r. Wszyscy odetchnęli z ulgą.

Ostatecznie rozporządzenie delegowane do Rozporządzenia PRIIPs udało się uchwalić 8 marca 2017 r. jako Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/653. Dalej również samo Rozporządzenie PRIIPs weszło w życie bez przeszkód 1 stycznia 2018 r. A zatem happy end? Nie do końca…

I jeszcze ten przegląd…

W ramach przeprowadzanej w ostatniej chwili zmiany terminu wejścia w życie Rozporządzenia pozostawiono oryginalny termin przewidziany na przegląd Rozporządzenia PRIIPs, który miał zostać przygotowany do 31 grudnia 2018 r. Czyli w zasadzie od daty wejścia w życie Rozporządzenia (1 stycznia 2018 r.) powinien trwać już jego przegląd, którego rezultat ma być przedstawiony do 31 grudnia 2018 r. – trochę zabawne.

Ponieważ przegląd PRIIPs w tym terminie nie miał za bardzo sensu, ale zgodnie z przepisami należało go przeprowadzić, ESA (Europejskie Organy Nadzoru) na jesieni 2018 r. rozpoczęły tzw. targeted review, czyli przegląd jedynie skupiający się na określonych kwestiach.

Równolegle toczyła się dyskusja dotycząca przedłużenia wyłączenia stosowania Rozporządzenia wobec UCITS, która ostatecznie doprowadziła do uchwalenia Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1156 z 20 czerwca 2019 r. Przedłużało ono m.in. okres wyłączenia dla UCITS do 31 grudnia 2021 r. Jednocześnie zmieniono również termin przeglądu Rozporządzenia, przekładając jego realizację na 31 grudnia 2019 r.

Wobec przesunięcia terminu przeglądu, ESA zrezygnowały z targeted review, w to miejsce proponując przegląd PRIIPs ukierunkowany jednak na zmianę Rozporządzenia Delegowanego do PRIIPs, ponieważ zmiana samego Rozporządzenia PRIIPs, które weszło w życie rok wcześniej, wydawała się w tym zakresie przedwczesna. Założenia przeglądu opublikowano w lutym 2019 r.

Takie podejście spotkało się z oporem części interesariuszy, którzy domagali się dalej idących zmian w regulacji. Tak przygotowany przez ESA raport został odrzucony przez EIOPA w lipcu 2020 r., co zablokowało przekazanie ostatecznego raportu Komisji.

Kiedy już wszystkim wydawało się, że przegląd spalił na panewce, na skutek nacisków Komisji 3 lutego 2020 r. EIOPA przyjęła wcześniej odrzucony raport. Umożliwiło to ESA formalne przedstawienie raportu z przeglądu Rozporządzenia delegowanego do PRIIPs.

Dalsze kroki są w ręku Komisji. Teraz w ramach raportu z przeglądu proponowane jest wprowadzenie zmian do rozporządzenia delegowanego 1 stycznia 2022 r. – zobaczymy…    

Paweł Napiórkowski
radca prawny związany z branżą finansową, od kilku lat realizuje funkcję compliance w ramach Grupy Aegon