22 września 2021 r. Komisja Europejska przyjęła propozycję dyrektywy IRRD. Prace nad regulacją trwają obecnie w Parlamencie Europejskim i Radzie UE. Akt budzi kontrowersje europejskiego sektora ubezpieczeniowego, który jest już poddany reżimowi dyrektywy Solvency II, mającej na celu zapewnienie jego stabilności. Stąd też rynek ma wątpliwości, czy nowe rozwiązania w tym zakresie są potrzebne.
– Nowa dyrektywa IRRD (Insurance Recovery and Resolution Directive) ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji opisuje, ogólnie mówiąc, metody i narzędzia zarządzania kryzysowego w sektorze ubezpieczeń. Ramowe rozwiązania obejmują działania zapobiegawcze, prewencyjne planowanie naprawy oraz restrukturyzację i uporządkowaną likwidację zakładu ubezpieczeń. Działania te będą miały zastosowanie do wszystkich zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji mających siedzibę w UE i podlegających ramom Wypłacalność II – tłumaczyła w czerwcu na łamach „Gazety Ubezpieczeniowej” Dagmara Wieczorek-Bartczak, członkini zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, do której zadań należy przygotowanie BFG do pełnienia funkcji organu przymusowej restrukturyzacji dla zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji. Takie zadanie powierzył Funduszowi pod koniec 2021 r. Komitet Stabilności Finansowej.
Marcin Tarczyński z Departamentu Projektów Systemu Finansowego BFG zwrócił uwagę w swoim wpisie na blogu Polskiej Izby Ubezpieczeń, że prace nad dyrektywą są na zaawansowanym etapie: w 2023 r. rozpoczną się trilogi, czyli konsultacje przedstawicieli Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej. Następnie przyjdzie czas na kwestie techniczne, m.in. tłumaczenia i uzgodnienia wersji językowych. Po przyjęciu IRRD kraje członkowskie będą miały do 1,5 roku, aby dostosować swoje przepisy do dyrektywy. Dlatego można oczekiwać, że IRRD zacznie obowiązywać najwcześniej w 2025 r.
Skąd pomysł na wprowadzenie nowych regulacji? Według Marcina Tarczyńskiego dyrektywa Solvency II nie daje 100% gwarancji braku upadłości ubezpieczyciela. Ekspert przypomina, że EIOPA w swoim opracowaniu z 2021 r. podała 219 przypadków z ostatnich 20 lat, kiedy to europejski ubezpieczyciel upadł lub był zagrożony upadłością. W Polsce takim przykładem była niewypłacalność Gefiona.
Zastrzeżenia i uwagi Insurance Europe
Sektor ubezpieczeniowy nie jest jednak przekonany o konieczności wprowadzenia nowych regulacji. W opublikowanym w styczniu stanowisku w ramach konsultacji IRRD przeprowadzonych przez Komisję Europejską Insurance Europe stwierdziła, że jej zdaniem propozycje KE wykraczają poza to, co jest konieczne, biorąc pod uwagę rozległe zabezpieczenia, które już istnieją w celu ochrony ubezpieczających. W ocenie organizacji specyfika działalności ubezpieczeniowej oraz istniejące instrumenty w ramach Solvency II sprawiają, iż nie ma potrzeby tworzenia tak rozbudowanej IRRD. Co więcej, samo zastosowanie w branży ubezpieczeniowej bankowego systemu naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji bez uwzględnienia specyfiki rynku jest wysoce nieodpowiednie i podważyłoby różne procesy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w upadającej firmie ubezpieczeniowej. Zamiast tego KE powinna dążyć do stworzenia ram zgodnych z normami uzgodnionymi na szczeblu międzynarodowym i powinna zadbać o to, by nie obciążać ubezpieczycieli niepotrzebnymi i kosztownymi wymogami.
Z kolei w stanowisku z 13 grudnia IE powtórzyła, aby istniała potrzeba opracowania szeroko zakrojonych ram naprawczych dla ubezpieczycieli. Jeżeli jednak zostaną one przyjęte, powinny być odpowiednio dostosowane do sektora ubezpieczeń i uwzględniać specyfikę różnych rynków krajowych UE.
Organizacja oceniła, że wniosek KE dotyczący IRRD wymaga szeregu istotnych zmian, aby był adekwatny do zakładanego celu i aby uniknąć narażania europejskich ubezpieczycieli i ubezpieczających na większe oraz bardziej kosztowne niepotrzebne obciążenia regulacyjne.
Insurance Europe przedstawiła Komisji swoje kluczowe przesłania precyzujące, w jaki sposób można usprawnić wniosek KE w sprawie IRRD, aby zapewnić pragmatyczne, ale skuteczne podejście do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dla europejskiego sektora ubezpieczeniowego.
Zdaniem organizacji Komisja powinna:
- Upewnić się, że zakres dyrektywy uwzględnia lokalne specyfiki, obowiązujące przepisy i formy prawne, takie jak konglomeraty.
- Mieć ukierunkowany zakres wymagań dotyczących planowania naprawy i restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ustalony za pomocą kryteriów opartych na ryzyku.
- Zapewnić bezproblemową interakcję z drabiną nadzorczą Solvency II.
KE nie powinna z kolei:
- Wprowadzać niepotrzebnych, nowych punktów interwencji nadzorczej.
- Wymagać utworzenia specjalnych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
- Pozostawiać rozwój ważnych aspektów IRRD wytycznym EIOPA lub regulacyjnym standardom technicznym.
IRRD w koncepcji PIU
Do propozycji nowej dyrektywy odniosła się też Polska Izba Ubezpieczeń. Piotr Wrzesiński, ekspert PIU, uważa, że obecnie obowiązujący system Solvency II zapewnia daleko idące zabezpieczenia przed ryzykiem niewypłacalności ubezpieczyciela, w szczególności poprzez ostrożną wycenę zobowiązań oraz instrumenty związane z marginesem ryzyka. „Odpowiednie rezerwy zabezpieczające przyszłe zobowiązania oraz margines ryzyka mają zapewnić, że nawet w przypadku niewypłacalności ubezpieczyciela wystarczy środków na wypłaty dla ubezpieczonych. W tym celu Solvency II nakłada na zakłady ubezpieczeń wymogi kapitałowe zapewniające pokrycie kosztów potencjalnych zdarzeń mogących zdarzyć się raz na 200 lat, jak również przewiduje odpowiednie uprawnienia organu nadzoru do działania w przypadkach wskazujących na problemy z wypłacalnością zakładu ubezpieczeń (drabina interwencji nadzorczej)” – wskazał we wpisie na blogu PIU.
Piotr Wrzesiński zwraca uwagę, że w związku z tym, iż IRRD jest dyrektywą minimalnej harmonizacji, to w ocenie polskiego rynku ubezpieczeń na etapie tworzenia przepisów krajowych należy pozostawić jak największą elastyczność w przyjęciu docelowych rozwiązań. Przedstawiciel Izby podkreśla, że umożliwi to odpowiednie zaadresowanie specyfiki polskich towarzystw ubezpieczeń wzajemnych.
„Podczas prac nad projektem IRRD mocno podkreśla się również kwestię uwzględnienia rozwiązań obowiązujących w poszczególnych krajach członkowskich dotyczących ubezpieczeniowych systemów gwarancyjnych (IGS). W trakcie prac nad implementacją IRRD do prawa polskiego powinny być więc wzięte pod uwagę rozwiązania funkcjonujące w ramach Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego, w szczególności w zakresie finansowania” – wskazuje Piotr Wrzesiński.
Zdaniem eksperta z racji tego, że projekt IRRD w dużym stopniu bazuje na rozwiązaniach dla sektora bankowego, nieuwzględniających specyfiki działalności ubezpieczeniowej, a zadania dotyczące resolution w sektorze ubezpieczeniowym powierzono BFG, w pracach nad implementacją IRRD kluczową rolę będzie odgrywać współpraca Funduszu z rynkiem ubezpieczeniowym i PIU. Pozytywnym jest to, że świadomość tego ma również BFG. Marcin Tarczyński przyznał, że przy opracowywaniu polskiej wersji dyrektywy będą wykorzystywane doświadczenia banków. Zastrzegł jednocześnie, iż ze względu na odmienny charakter działalności IRRD powinna odzwierciedlać ubezpieczeniową specyfikę. „To jeden z głównych postulatów Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w pracach nad dyrektywą” – zaznaczył. Drugim było zaś uwzględnienie specyfiki rynków narodowych.
Marcin Tarczyński podkreślił też, że resolution nie powinno oznaczać zbędnych obciążeń dla zakładów ubezpieczeń.
„Dyrektywa i przepisy krajowe muszą być skonstruowane w taki sposób, by resolution nie dublowało sprawozdawczości finansowej, ani tej do organu nadzoru. Krajowe przepisy powinny też dawać krajom członkowskim swobodę, jeśli chodzi o liczbę zakładów podlegających planowaniu resolution. Zamiast procentowego pokrycia rynku nowymi wymogami, powinno dawać się krajom członkowskim możliwość włączenia lub wyłączenia zakładu ubezpieczeń z tego obowiązku (opt-in opt-out), ze względu na jego specyfikę, interes publiczny czy pełnienie przez zakład ubezpieczeń funkcji krytycznych. Krajowa specyfika to również możliwość dobierania odpowiednich instrumentów resolution w zależności od charakterystyki danego ubezpieczyciela. Przykładowo, zupełnie inaczej może wyglądać resolution w TUW-ie, a inaczej w spółce akcyjnej” – zaznaczył ekspert.
Koszty
Piotr Wrzesiński przypomina, że według projektu IRRD koszty opracowywania planów naprawczych, przeprowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz funkcjonowania organów resolution zostaną pokryte w ramach krajowych mechanizmów finansowania (systemów gwarancyjnych lub specjalnych funduszy), finansowanych przez ubezpieczycieli. Obecny kształt propozycji nie przewiduje bezpośrednio harmonizacji tych mechanizmów na poziomie europejskim, a decyzja co do zasad finansowania naprawy, restrukturyzacji oraz uporządkowanej likwidacji pozostaje w gestii państw członkowskich. „W szczególności projekt IRRD wskazuje, że finansowanie może odbywać się na zasadzie ex ante, ex post lub kombinacji tych dwóch rozwiązań. Biorąc pod uwagę dodatkowy charakter zabezpieczeń wprowadzany przez projekt IRRD, ponad rozwiązania przewidziane przez system Solvency II, jak również konieczność ograniczenia kosztów zakładów ubezpieczeń, najlepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie rozwiązań w zakresie finansowania opartych na zasadzie ex post” – przekonuje ekspert PIU.
Więcej:
AM, news@gu.com.pl
(źródło: PIU, Insurance Europe, gu.com.pl)
