Sądy administracyjne pierwszej instancji odmawiają zajęcia się skargami na wezwania Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego do uiszczenia opłaty za brak ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych. W ocenie sądów UFG nie jest organem administracji publicznej, a co za tym idzie, nie wydaje rozstrzygnięć zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje takie stanowisko za nieprawidłowe i prowadzące do pozbawienia obywateli prawa do zaskarżenia rozstrzygnięć nakładających na nich sankcje pieniężne.
RPO wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 września 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 698/24). WSA odrzucił w nim skargę obywatelki na wezwanie UFG do uiszczenia opłaty karnej za brak OC ppm. W uzasadnieniu do skargi RPO przedstawił argumenty, które miały na celu wykazanie, że wspomniane wezwanie jest decyzją administracyjną bądź ewentualnie aktem z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A w takim wypadku podlega ono kontroli sądów administracyjnych.
Do opłaty karnej należy stosować przepisy KPA
W opinii Marcina Wiącka obowiązek ubezpieczenia OC ma charakter publicznoprawny, a jego naruszenie skutkuje powstaniem odpowiedzialności administracyjnoprawnej, polegającej na konieczności zapłaty opłaty, którą z kolei należy postrzegać jako administracyjną karę pieniężną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. RPO podkreśla, że jest to koniecznie nie tylko ze względu na potrzebę zapewnienia spójności systemu prawnego, ale przede wszystkim z uwagi na wymóg istnienia przesłanek łagodzących absolutną odpowiedzialność administracyjnoprawną, a więc taką, którą obywatel ponosi zawsze, niezależnie od okoliczności. Takich przesłanek brakuje w ustawie regulującej odpowiedzialność za brak OC posiadaczy ppm. Powoduje to, że obywatel nie jest w stanie się od niej uwolnić, nawet wobec wystąpienia siły wyższej, z której powodu nie zawarł umowy ubezpieczenia.
Dlatego zdaniem RPO do opłaty karnej należy stosować przepisy Działu IVA KPA, dotyczące administracyjnych kar pieniężnych. Przewidują one zarówno przesłankę egzoneracyjną w postaci siły wyższej (art. 189e), jak i obligatoryjne i fakultatywne przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f).
W tym kontekście Rzecznik podkreślił, że za środki ograniczające odpowiedzialność absolutną nie można postrzegać ani powództwa o ustalenie z art. 10 ust. 2 ustawy z 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, UFG i PBUK, ani prawa do ubiegania się o umorzenie opłaty lub udzielenie ulgi w jej spłacie (art. 94 ust 1). Powództwo to dotyczy bowiem obowiązku ubezpieczenia, a nie sankcji, którą ponosi zobowiązany w razie naruszenia owego obowiązku. W jego ramach sąd nie ma więc możliwości odstąpienia od nałożenia kary, gdy nie został on spełniony. Ulgi są z kolei środkiem przysługującym już po nałożeniu obowiązku zapłaty. Ich funkcja jest więc zupełnie inna niż ta, jaką pełnią art. 189e czy 189f KPA, których zastosowywanie skutkuje odstąpieniem od nałożenia kary. Poza tym, jak wynika z obserwacji RPO na podstawie licznych wniosków obywateli, ulgi te, poza rozłożeniem opłaty karnej na raty, nie są w praktyce przez UFG udzielane. Na tę kwestię Rzecznik zwracał uwagę Ministrowi Finansów w wystąpieniu generalnym z 31 lipca 2024 r.
Pogląd RPO potwierdza linia orzecznicza sądów administracyjnych
Według Rzecznika brak możliwości uwolnienia się od obowiązku zapłaty opłaty karnej powoduje, że obywatele postrzegają ją jako swojego rodzaju pułapkę, z której niezależnie od konieczności, nie mogą się wydostać. RPO twierdzi, że nierzadko brak OC ppm. powstał przypadkowo, choćby w wyniku błędu – np. nieprawidłowego wypełnienia druku przesłanego przez ubezpieczyciela – i trwał tylko jeden dzień; był związany z pobytem w szpitalu lub chorobą, albo błędem ubezpieczyciela czy wprowadzeniem w błąd przez sprzedawcę pojazdu.
Zdaniem Rzecznika za koniecznością przyjęcia, że wezwanie Funduszu do opłaty jest decyzją administracyjną, przemawiają także inne względy. Podstawowe znaczenie ma wśród nich konieczność zagwarantowania jednostce prawa do procesu. RPO podkreśla, że jest to szczególnie ważne ze względu na przedmiot wezwania UFG, jakim jest nałożenie na jednostkę sankcji pieniężnej.
Gdyby NSA nie podzielił tych argumentów, Rzecznik przedstawił także powody, dla których jego zdaniem wezwanie Funduszu do opłaty karnej można postrzegać jako akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko nawiązuje do linii orzeczniczej sądów administracyjnych, ukształtowanej na podstawie obowiązującej uprzednio ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zgodnie z którą takie wezwanie UFG było traktowane jako akt tego rodzaju.
W opinii Rzecznika ujęcie to, choć spowoduje otwarcie drogi do zaskarżenia wezwania Funduszu do sądu administracyjnego, należy postrzegać wyłącznie w kategoriach gwarancji minimalnej. Sądowa kontrola wezwania UFG nie wpłynie bowiem na etap stosowania prawa przez ten organ, w którym zobowiązanemu nie przysługują uprawienia procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego, zwłaszcza gwarancji wynikających z Działu IVA KPA.
Rzecznik UFG Damian Ziąber przekazał redakcji „Gazety Ubezpieczeniowej”, że Fundusz nie komentuje postępowań w toku.
AM, news@gu.com.pl
(źródło: RPO)
