26 czerwca mija termin publicznych konsultacji dotyczących projektu opinii EIOPA w sprawie minimalnych wspólnych standardów dla ubezpieczeniowych systemów gwarancyjnych (Insurance Guarantee Schemes, IGS). Polska Izba Ubezpieczeń przesłała swoje stanowisko do EIOPA. W opinii polskiego rynku ubezpieczeniowego na obecnym etapie minimalna harmonizacja nie jest uzasadniona – tłumaczy Paweł Sawicki, doradca zarządu PIU.
Konsultowany projekt opinii EIOPA został przygotowany w odpowiedzi na wniosek Komisji Europejskiej. Komisja poprosiła europejski organ nadzoru ubezpieczeniowego o jej stanowisko na podstawie art. 98 dyrektywy w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zakładów ubezpieczeń (Insurance Recovery and Resolution Directive, IRRD). Zgodnie z jego treścią Komisja, po konsultacji z EIOPA, przedłoży Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie oceniające stosowność minimalnych wspólnych standardów dla ubezpieczeniowych systemów gwarancyjnych w Unii. Ostateczna wersja opinii EIOPA ma zostać przyjęta do 31 sierpnia 2026 r., natomiast raport Komisji ma zostać opublikowany do 29 stycznia 2027 r.
Dlaczego nie: bardzo niskie ryzyko płynności w sektorze ubezpieczeniowym
Polska Izba Ubezpieczeń w swojej opinii przesłanej do EIOPA krytycznie oceniła propozycję minimalnej harmonizacji ubezpieczeniowych funduszy gwarancyjnych. Podkreśliła różnice pomiędzy działalnością ubezpieczeniową i bankową. Banki są z natury podatne na tzw. run, czyli nagłe, masowe wypłaty środków przez klientów. Wynika to z faktu, że depozyty są dostępne „na żądanie”, a aktywa banków – takie jak kredyty hipoteczne czy korporacyjne – mają charakter długoterminowy i niepłynny. Utrata zaufania może uruchomić falę wypłat, której system nie jest w stanie obsłużyć bez poważnego zachwiania jego stabilności. To właśnie to ryzyko uzasadnia istnienie silnie zharmonizowanych systemów gwarancji depozytów w UE.
W ubezpieczeniach logika jest odwrotna. Nie istnieje mechanizm nagłego runu na zakład ubezpieczeń, ponieważ zobowiązania wobec klientów aktualizują się stopniowo – w momencie zajścia zdarzenia ubezpieczeniowego, np. szkody czy dożycia określonego wieku. Przepływy wypłat są rozproszone w czasie i statystycznie przewidywalne, co pozwala na ich precyzyjne modelowanie aktuarialne. Aktywa ubezpieczycieli są co do zasady dopasowane do ich zobowiązań (asset-liability management), co ogranicza ryzyko płynnościowe. Innymi słowy, ubezpieczyciele nie finansują krótkoterminowych zobowiązań długoterminowymi aktywami w takim stopniu jak banki. W efekcie brak jest kluczowego mechanizmu transmisji kryzysu systemowego – nagłej utraty płynności wywołanej utratą zaufania klientów. To sprawia, że analogia do sektora bankowego, często wykorzystywana do uzasadnienia harmonizacji IGS, jest metodologicznie wątpliwa: rozwiązuje problem, który w ubezpieczeniach co do zasady nie występuje.
Dlaczego nie: istotne różnice produktowe w poszczególnych krajach
Drugim istotnym argumentem strukturalnym przeciw harmonizacji IGS jest fakt, że europejski rynek ubezpieczeniowy nie jest w praktyce jednolity – przeciwnie, pozostaje głęboko osadzony w realiach krajowych. Działalność ubezpieczeniowa jest w zdecydowanej większości związana z krajowymi systemami prawnymi, podatkowymi i społecznymi. Produkty ubezpieczeniowe – zwłaszcza w obszarze ubezpieczeń na życie, zdrowotnych czy emerytalnych – są projektowane w ścisłym powiązaniu z funkcjonowaniem państwowych systemów zabezpieczenia społecznego. Oznacza to, że w jednym kraju prywatne ubezpieczenia pełnią kluczową rolę w gromadzeniu oszczędności emerytalnych, a w innym mają istotnie mniejsze znaczenie, bo dominują rozwiązania publiczne. W takich warunkach trudno mówić o jednolitych potrzebach ochrony, które uzasadniałyby jednolity model gwarancyjny na poziomie Unii.
Z tej perspektywy różnorodność produktów nie jest „problemem do rozwiązania”, lecz naturalną cechą sektora. Ubezpieczenia różnią się między państwami nie tylko zakresem ochrony, ale również konstrukcją umów, sposobem wypłaty świadczeń czy powiązaniem z innymi instytucjami (np. systemem zdrowia, prawa pracy czy podatków). Nawet produkty pozornie podobne w praktyce znacząco się różnią w szczegółach, często będąc „pakietami” obejmującymi różne ryzyka w zależności od kraju. W efekcie stworzenie jednolitych zasad ochrony w ramach IGS oznaczałoby konieczność uproszczenia tej złożoności – a więc w praktyce narzucenie sztucznego, uśrednionego modelu, który nie odpowiada realiom żadnego konkretnego rynku. Z tego względu decyzje dotyczące zakresu ochrony i konstrukcji systemów gwarancyjnych powinny pozostać na poziomie krajowym. Różnice między rynkami – zamiast świadczyć o „niesprawności” jednolitego rynku – odzwierciedlają odmienne preferencje społeczne i uwarunkowania historyczne. Próba ich ujednolicenia nie tylko nie gwarantuje lepszej ochrony, ale może prowadzić do efektu odwrotnego: wyższych kosztów, mniejszej dostępności produktów i osłabienia dobrze działających krajowych rozwiązań.
Dlaczego nie: bo Solvency II zdaje egzamin
Trzecim kluczowym elementem argumentacji przeciw harmonizacji IGS jest wskazanie, że wysoki poziom ochrony ubezpieczonych już dziś istnieje – i to nie dzięki systemom gwarancyjnym, lecz dzięki regulacyjnemu rdzeniowi sektora, jakim jest Solvency II. Jest to kompleksowy, prewencyjny system nadzorczy, którego głównym celem jest niedopuszczenie do upadłości zakładu ubezpieczeń. W odróżnieniu od systemów gwarancyjnych, które działają dopiero po fakcie, Solvency II ingeruje znacznie wcześniej: wymaga od zakładów utrzymywania kapitału adekwatnego do ryzyka, wdrażania zaawansowanych systemów zarządzania, a także poddaje je stałemu monitoringowi ze strony nadzoru.
W praktyce oznacza to, że ochrona klienta zaczyna się nie w momencie upadłości, lecz na długo przed nią. System zawiera tzw. drabinę interwencji nadzorczych – od wczesnego wykrywania pogorszenia sytuacji finansowej, przez środki naprawcze, aż po możliwość przejęcia kontroli nad zakładem jeszcze w sytuacji, gdy posiada on nadwyżki kapitałowe. Taka konstrukcja sprawia, że przypadki niewypłacalności są rzadkie, a ich skutki dla klientów – ograniczone.
Dlaczego nie: bo musimy najpierw sprawdzić, jak funkcjonuje IRRD
System ochrony klientów został dodatkowo wzmocniony przez dyrektywę IRRD, która wprowadza narzędzia uporządkowanej restrukturyzacji i likwidacji. W efekcie ewentualne mechanizmy gwarancyjne mają już dziś wyłącznie charakter ostatecznego zabezpieczenia (last resort), a nie podstawowego filaru ochrony. Z tej perspektywy tworzenie zharmonizowanego systemu IGS na poziomie UE oznaczałoby w dużej mierze dublowanie istniejących narzędzi. Skoro główny problem – czyli ryzyko niewypłacalności – jest już adresowany na etapie nadzorczym i regulacyjnym, to rozszerzanie roli systemów gwarancyjnych może prowadzić raczej do wzrostu kosztów niż realnej poprawy bezpieczeństwa. Właśnie dlatego priorytetem powinna być pełna i spójna implementacja Solvency II oraz IRRD, a nie budowa dodatkowej, jednolitej warstwy ochrony, której wartość dodana pozostaje nieudowodniona.
Europejski regulator ubezpieczeniowy wydaje się dosyć zdeterminowany w kwestii minimalnej harmonizacji ubezpieczeniowych funduszy gwarancyjnych. Jak można przypuszczać, mimo krytycznych uwag rynku ubezpieczeniowego należy spodziewać się rekomendacji EIOPA dla Komisji Europejskiej w kierunku minimalnej harmonizacji IGS. Czy ta rekomendacja zostanie uwzględniona (nie tylko przez Komisję, ale również przez Radę i Parlament) to już jednak nieco inne zagadnienie.
(AM, źródło: PIU)
