Orzekając w sprawie skargi na wezwanie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego do zapłaty opłaty karnej za brak OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obywatelowi powinny przysługiwać gwarancje proceduralne w myśl art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP we wszystkich sytuacjach, gdy jest on poddany władztwu organu publicznego. NSA stwierdził, że wspomniana opłata ma charakter publicznoprawny i w konsekwencji uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odrzuceniu skargi, zwracając mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Orzeczenie NSA zostało wydane w odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznika Praw Obywatelskich. RPO stanął w niej na stanowisku, że wezwanie do uiszczenia wspomnianej opłaty jest  decyzją administracyjną bądź ewentualnie aktem z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jako takie podlega kontroli sądów administracyjnych. W uzasadnieniu Rzecznik wskazał m.in., że obowiązek ubezpieczenia OC ppm. ma charakter publicznoprawny, a jego naruszenie skutkuje powstaniem odpowiedzialności administracyjnoprawnej, polegającej na konieczności zapłaty opłaty, którą z kolei należy postrzegać jako administracyjną karę pieniężną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. 

NSA za publicznoprawnym charakterem wezwania

W uzasadnieniu NSA podzielił stanowisko, że wezwanie do uiszczenia w/w opłaty ma charakter publicznoprawny i jest wyrazem władczych uprawnień państwa. „Stosunek, jaki powstaje pomiędzy UFG a podmiotem zobowiązanym do wniesienia opłaty, jest kształtowany bezpośrednio wolą ustawodawcy, nie powstaje z woli stron. Ustawodawca w celu przymuszenia podmiotów do zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego ustanowił sankcję w postaci opłaty określonej w art. 88 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Ustanowienie opłaty z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki. Następuje ona w formie sankcji za niezgodne z prawem zachowanie określonych podmiotów, skoro opłata jest uiszczana z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Sankcji tej należy przypisać rolę prewencyjno-represyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 23/99, mimo że dotyczący aktu uchylonego przez ustawę o ubezpieczeniach o ubezpieczeniach obowiązkowych, to w omawianym zakresie zachowującego aktualność; postanowienie NSA z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1213/23)” – czytamy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA.

Przepisy UUO jako argument

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też stanowisko RPO, że na publicznoprawny charakter opłaty wskazuje również zastosowanie do niej art. 91 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w którym został określony tryb jej egzekucji. Na mocy ust. 1 w/w artykułu do egzekucji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia UFG, występujący w roli wierzyciela.

„Sąd podziela stanowisko TK w sprawie K 23/99, że uznanie publicznoprawnego charakteru opłaty wnoszonej na rzecz UFG i podlegającej egzekucji administracyjnej na wniosek Funduszu – wierzyciela oznacza, że relacje pomiędzy osobą zobowiązaną do zawarcia umowy ubezpieczenia a Funduszem są wyznaczane stosownie do wzorów prawa administracyjnego. Zakłada to m.in. brak równorzędności podmiotów i dopuszcza poddanie obywatela (innego podmiotu podobnego) władczym działaniom funduszu, który najpierw ustala obowiązek uiszczenia opłaty, następnie wzywa do jej uiszczenia, może umorzyć opłatę w całości lub w części, albo udzielić ulgi w jej spłacie na wniosek zobowiązanego, a – w razie potrzeby – wystawia tytuł wykonawczy dla dokonania stosunku powoduje istnienie egzekucji administracyjnej. Podkreśla publicznoprawny charakter omawianego podporządkowania podmiotu Funduszowi, mimo że nie jest on organem administracji publicznej. Równocześnie z istoty takiego stosunku (o charakterze administracyjnym) wynika też, że obywatelowi powinny przysługiwać gwarancje proceduralne, jakie – w świetle standardów wynikających z Konstytucji (art. 2, art. 45 ust. 1, art. 184) – muszą przysługiwać w tych wszystkich sytuacjach, gdy obywatel jest poddany władztwu organu publicznego lub – jak w tym wypadku – podmiotu realizującego zadania tej władzy. Władczość stosunku publicznoprawnego wymaga bowiem swoistej rekompensaty, jaką jest stworzenie obywatelowi – jako słabszej stronie tego stosunku – gwarancji proceduralnych, pozwalających mu na należyte przedkładanie swych racji i obronę swego interesu. Opisane relacje pomiędzy osobą zobowiązaną do uiszczenia opłaty z tytułu niezawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego a UFG, oparte na podległości władztwa tego ostatniego, także przejawiają się w możliwości zastosowania przez UFG ulg przewidzianych w art. 94 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, co winno nastąpić w formie decyzji, szczególnie że rozstrzygnięcie ma wpływ na sferę majątkową wnioskodawcy, a do tego wymaga przeprowadzenia postępowania i na charakterze uznaniowym. Zresztą taką formę wydania rozstrzygnięcia o załatwienia wniosku o umorzenie postępowania przewiduje wydany na podstawie art. 94 ust. 2 ww. ustawy Statut Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (por. też wyrok NSA z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 691/18)” – uzasadnił NSA.

Sprawa wraca do WSA

W ocenie sądu publicznoprawnego charakteru opłaty nie zmienia fakt, że zgodnie z art. 10 ust.2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia można dochodzić przed sądem powszechnym. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie w zakresie wskazanych wyżej zarzutów, NSA – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę WSA pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Orzeczenie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym (postanowienie NSA z 25 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 2895/25).

Artur Makowiecki

news@gu.com.pl